我國環境治理40年回顧與展望
從制度建設角度來看，我國環境保護立法、組織體系、政策體系、監管方式、責任體系和問責機制等方面都發生了深刻變化，多元參與的治理體系格局基本形成，環境治理體系正處在不斷完善中。
紀念改革開放40周年特別報道——改革智說
改革開放40年，我國經歷了工業化、城鎮化的快速發展，實現了從低收入*向中等收入*的轉變。在這個過程中，我國的環境治理在曲折中不斷前行。從治污減排的進程來看，我國總體上重復了發達*普遍走過的“先污染、后治理”的發展道路，并且在40年的末期跨越了“環境拐點”。從制度建設的角度來看，我國環境保護立法、組織體系、政策體系、監管方式、責任體系和問責機制等諸多方面都發生了深刻變化，多元參與的治理體系格局基本形成，環境治理體系正處在不斷完善中。
中國環境治理40年回顧
(一)環境治理在曲折中前行，治污減排終于進入轉折期
1.污染物排放總體已跨越峰值，環境質量進入穩中向好階段
回顧改革開放以來環境治理的歷程，可以大致分為兩個階段。40年快速工業化的前30年左右的階段，我國主要污染排放總體處在增長的態勢，環境質量總體處于惡化的趨勢。從“十一五”“十二五”期間開始，我國主要污染物排放總量快速遞增的態勢得到遏制，主要污染物排放漸次達峰，或進入“平臺期”。如果按照“環境庫茲涅茨曲線”的分析框架，對比發達*環境改善的歷程，我國在改革開放40年的后期已經跨越了“環境拐點”，環境質量總體上進入穩中向好的階段。從國際比較的視角來看，與先行*相比，標志性污染物達峰時我國人均GDP水平更低，治污減排體現出一定的“超前性”。
2.以規劃和行動為抓手，接續推動治污減排工作
針對日益惡化的環境污染形勢，我國先后在20世紀90年代以后陸續開展了“三河”(淮河、海河、遼河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)水污染防治，“兩控區”(酸雨污染控制區和二氧化硫污染控制區)大氣污染防治、一市(北京市)、“一海”(渤海)的污染防治工作。“十一五”“十二五”期間，我國以“總量控制”制度為抓手、推動主要污染物減排，并取得積極進展。十八大以后，我國生態文明建設進入新階段，從2013年開始先后實施氣、水、土三大污染防治行動計劃。2018年，以七場標志性戰役為主要內容的污染防治攻堅戰全面展開。40年來，受發展階段、環境法治水平、環境保護管理體制等多方面因素的制約，我國總體處于環境監管失靈的狀況。早期的“運動式”污染防治行動總體效果并不理想。但是，這種狀況正逐步轉變。
(二)環境立法穩步發展，環境法治進入新階段
1978年修改的《憲法》作出專門規定“*保護環境和自然資源，防治污染和其它公害”，這是我國*次將環境保護上升到憲法地位。以1979年頒布《環境保護法(試行)》為標志，我國開始了環境立法的進程。環境保護立法發展可以大致分為三個階段：從1978年到1992年，以“預防為主、防治結合”為方針，環境法制開始起步;從1992年到2014年，環境保護法制框架基本形成;2014年之后，環境立法進入新階段，先后修訂了《環境保護法》《大氣污染污染防治法》《水污染防治法》《環境影響評價法》等法律，并通過了《環境保護稅法》《土壤污染防治法》。2014年6月，*人民法院設立環境資源審判庭，開啟了系統的環境司法專門化改革。2015年新《環境保護法》和中央環保督察制度實施后，環境執法逐步加強，長期以來“環境違法是常態”的局面正在扭轉。
(三)環境監管體制持續演進，近期發生深刻變革
1.中央層級環境保護機構建立并不斷加強
1973年，*次全國環境保護會議召開。1974年，國務院環境保護領導小組成立。這個時間略早于改革開放。此后，我國環境保護的組織體系開始建立。中央層級的環境保護主管部門經歷了從80年代初的內設司局到獨立為國務院直屬的環境保護局、環境保護總局，再到環境保護部、生態環境部的演進歷程。40年來，我國中央層級環境保護主管部門不斷調整并加強。2006年以來，原環境保護部(*環保總局)以派出機構的形式先后成立了華東、華南、西北、西南、東北、華北等六大環境區域督查中心。2017年，區域督查派出機構統一調整為督察局。這種設置試圖加強中央層級環境保護主管部門對地方環境執法的監督。
2.環境監管組織體系不斷完善并進入重要調整階段
40年的發展，我國建立了中央、省、市、縣四級的“屬地管理為主、部門業務指導”的環境保護組織體系。其中，各級環境保護部門直屬的環境監察、監測機構是我國環境保護組織體系的重要組成部分。從20世紀70年代初開始，以監測站為載體，我國逐步建立起中央、省、市、縣四級環境監測體系。從1979年我國實行排污收費制度以來，以征收排污費為主要手段，專門從事對污染源監督管理的環境監理隊伍開始逐步發展。1999年，原*環保總局將省、市、縣三級的環境監理機構規范為環境監理總隊、支隊、大隊。2002年，該體系更名為“環境監察”機構。黨的十八大以后，在生態文明體制改革框架下，我國環境監管組織體系進入集權化方向調整的新階段。在縱向上，我國從2016年開始試點省以下環保機構垂直管理制度改革，并且加快推進生態環境質量監測事權上收。2016年、2017年，原環境保護部先后完成1436個國控環境空氣質量站點和2050個*地表水監測斷面事權上收工作，顯著提高了中央政府獲取環境信息的能力，有效支撐了“大氣十條”“水十條”等考評工作。政府環境信息的公信力顯著提高。在橫向上，2018年新一輪機構改革中，生態環境部的職能進一步拓展。
(四)環境保護的責任體系和問責機制逐步建立并不斷完善
1.環境保護行政責任體系和問責體系逐步成形
20世紀80年代以來，我國逐步探索出一條中國特色的環境保護目標責任體系和問責機制，成為推動環保工作的重要機制。1986年，洛陽全國城市環境保護會議提出了市長要對城市的環境質量負責任。1989年的《環境保護法》確立了“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責”的基本原則。“九五”“十五”期間，我國開始嘗試污染物排放總量控制制度，先后提出了12項、10項指標，但實施效果并不理想。從1995年開始，原*環保局先后開展了“生態示范區”“*環保模范城市”“生態省、市、縣”創建工作，對推進城市和區域的環境保護工作發揮了積極示范作用。“十一五”開始，我國提出了約束性節能減排指標以層層分解落實的方式和“一表否決”的責任制度對指標進行落實。“十二五”增加了主要污染物減排指標，并優化了指標分解的方式。
“十一五”“十二五”期間目標責任體系注重約束性指標的完成情況，并不關注政府相關部門常態化的分工機制。2016年以后，以《生態文明體制改革總體方案》的全面實施和中央環保督察制度為標志，我國的環境保護目標責任體系建構進入了新階段。“十三五”期間，環境目標考核從強調主要污染物總量減排調整到以環境質量為核心。此外，這一階段環境保護目標責任體系在增加專項考核的同時，引入了生態文明建設綜合評價考核，強調生態環境保護領域相關部門常態化的分工機制，并開始建立領導干部生態環境損害終身追責制度，強調“黨政同責、一崗雙責”。
2.環境監管的法律問責機制初步建立
1997年，刑法修訂規定了“環境監管失職罪”，將環境監管者的責任納入了刑事法制的范圍。2006年、2013年，*人民法院、*人民檢察院通過司法解釋進一步明確了“環境監管失職罪”的范圍。2014年修訂的《環境保護法》明確將9種情形列入追責范圍，環境監管者的法律責任進一步得到明確。
(五)環境政策體系逐步完善，環境監管程序逐步規范
1.從傳統的“八項制度”開始，環境政策體系逐步完善
我國環境保護政策體系始于“老三項”“新五項”環境管理制度。1979年的《環境保護法(試行)》確立了項目建設環境影響評價制度、“三同時”制度和排污收費3項環境管理制度。此后，1989年的全國第三次環境保護工作會議提出環境目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、排放污染物許可證、污染集中處理和限期治理5項新的制度和措施，形成了環境管理的“八項制度”，這是我國環境政策體系的雛形。在此基礎上，我國的環境政策體系不斷發展。從環境政策的效果來看，“命令-控制類”的環境政策工具在治污減排過程中發揮基礎性的作用，而排污收費(改為環境稅)、排污權交易、碳交易等市場化政策工具始終未能破題。黨的十八來以來，在生態文明體制改革框架下，排污收費改環境稅、環評改革、排污許可制改革、總量控制制度改革、“三線一單”制度取得了積極進展，我國環境政策體系進入全面升級的新階段。
2.環境標準體系逐步建立和完善，達標排放狀況亟待改善
1973年，我國發布了*項環保標準，即《工業“三廢”排放試行標準》。從1989年開始，環境保護標準工作開始步入依法管理的軌道。經過40多年的發展，我國已建立起“兩級五類”的環境標準體系。截至2018年初，我國現行有效環境標準達1843項。長期以來，作為基礎的環境政策工具，環境標準的執行情況總體并不理想。“十三五”期間，我國全面推進污染源達標排放。
3.環境行政執法制度化、法治化、規范化程度不斷提高
從1991年制定《環境監理工作暫行辦法》，環境保護主管部門開始逐步規范環境執法程序。此后，環境保護主管部門制定了《全國環境監理工作暫行條例》《環境監理人員行為規范》《環境監察辦法》等多項與執法程序有關的部門規章，環境執法程序逐步得到規范。黨的十八屆三中、四中全會提出了“健全行政執法和刑事司法銜接機制”的要求。2014年底，新《環境保護法》的四個配套法規陸續出臺，環境執法的程序進一步得到規范，并開始探索“網格化監管”“雙隨機、一公開”監管制度。環境執法制度化、法制化、規范化進入一個新的階段。
(六)環境信息公開和公眾參與制度逐步建立完善
1.環境信息公開制度逐步建立并完善
2003年，原*環保總局發布了《環境保護行政主管部門政務公開管理辦法》《關于企業環境信息公開的公告》，我國的環境信息公開制度開始逐步建立。2007年，《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法(試行)》出臺，我國環境信息公開制度進一步規范。此后，環境保護主管部門陸續出臺了《污染源環境監管信息公開目錄》《*重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》《*重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法(試行)》《企業事業單位環境信息公開辦法》等規范性文件，進一步規范政府和企業的環境信息公開工作。2014年修訂的《環境保護法》進一步明確了環保部門、排污單位公開環境信息的義務。
2.環境保護的公眾參與制度逐步建立并完善
1989年頒布的《環境保護法》第6條規定了“一切單位和個人都有保護環境的義務并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。這為公眾參與環境保護提供了原則性的法律依據。經過多年的發展，公眾參與環境影響評價程序成為公眾參與制度的主要渠道。2002年頒布的《環境影響評價法》對環境影響評價中的公眾參與作了原則性規定。2004年、2006年，原*環保總局先后發布了《環境保護行政許可聽證暫行辦法》《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，初步明確了公眾參與的權利和具體程序，初步明確了公眾參與環境影響評價的方式。2015年、2018年，《環境保護公眾參與辦法(草案)》《環境影響評價公眾參與辦法》及配套辦法陸續出臺，環境保護公眾參與制度的法制化、規范化程度不斷提高。
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