環保部首次明確我國將建排污許可核心制

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傳言已久的環境管理制度改革思路終于浮出水面。18日記者獲悉，環保部副部長趙英民在出席第十屆區域空氣質量管理國際研討會時表示，我國環境管理仍然存在較為粗放、污染物排放總量過大、超標排放或違法排放等問題，將通過改革完善排污許可制度，全面推進和完善環境保護各項制度。值得注意的是，在具體改革路徑中，趙英民首先提出的就是建立以排污許可制度為核心的固定源環境管理制度，制訂管理名錄，實現排污許可全覆蓋，同時逐步將固體廢物和環境噪聲依法納入排污許可管理。業內專家分析稱，這意味著，實施多年的環評制度將被弱化，而排污許可核心制正式被環保部確定為今后的環境管理新方向。

改革大幕拉開

新一輪環保風暴刮起同時，各界也將更多的目光聚焦在了環境管理制度改革路徑和成效上。近兩年，環保部相關負責人頻繁在公開場合表示，正在考慮以排污許可證為核心的新型環境管理制度。直到最新表態中，趙英民明明確提出，“十三五”期間，我國逐漸簡化環評制度，確定排污許可證核心制，正式拉開了改革的大幕。

不可否認，在我國現行的環境管理制度中，環評的地位確實十分“強勢”。《環評法》實施已經十余年，環評制度已經滲透到區域規劃、新建擴建項目等多個環節和層面中。環保部公布數據顯示，“十二五”期間，國家層面對151個不符合條件的項目環評文件不予審批，總投資達7600多億元，涉及交通運輸、電力、鋼鐵有色、煤炭、化工石化等行業。

然而，自去年起，環評制度的變革已經悄然開啟。蘇州大學王健法學院副教授馮嘉介紹，去年初，國務院出臺文件明確規定除了海洋和重大項目環評，其他項目環評改為后置審批時就證明我國環評制度已經開始松動。而日前，多位專家也獨家向記者證實，按照我國環境管理制度改革高效、降低成本的目標，現在十分“強勢”的環評制度將逐漸被簡化。

具體來說，北京國能中電能源有限公司董事長、環保部燃煤大氣污染控制工程技術中心副主任白云峰分析稱，環保部此前撤銷總量司，新設大氣、水、土三司其實就是為環境管理制度改革埋下伏筆，由此開始，我國將在弱化單一項目環評同時愈發收緊對區域規劃的環評，并同時加強以排污許可證制度為核心的管理。而且白云峰也表示，目前《刑法》將破壞環境罪定義為結果罪，即根據破壞程度定罪，以后隨著環境管理制度的調整，相應的破壞環境有望將向過程罪變化，即只要存在相關行為就可以被定罪。

改變“簡單粗暴”管理

環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光表示，我國對于環境管理制度的改革的目標是提高效率、降低成本，按照這一思路，環評需要被簡化、改革，剝離掉不應屬于它的職能，讓環評成為企業自主行為，政府不再審批環評。

白云峰進一步解釋稱，我國對于環境管理制度的改革并不僅僅是簡單的由排污許可證代替環評，“此前我國的環境管理制度突出的是基于總量控制的環評制度，但我們發現強化單個項目的環評后，并不能完全控制住區域的排污總量，這意味著對于項目進行嚴格的事前管理卻缺乏對過程和結果的管控也是不行的。因此，我們將改變原來‘簡單粗暴’的控制方式，對環境管理制度進行優化。”白云峰表示，調整之后，企業將受到更嚴格、更細化的管理，環保、節能將必須被納入生產閉環之中，而不是作為配套裝置出現。

而且，夏光直言，現目前我國很多企業做環評純粹就是為了通過政府審批，環評報告上很多信息都是虛假的，這讓環評很多時候根本無法充分發揮應有的效力。在中國政法大學等多個單位聯合發布的新《環保法》實施情況評估報告中也指出，在調研涉及大部分企業的項目環評時課題組發現，北京、天津、廣東等8個省、市、自治區、直轄市環保廳(局)在查處相關案件時依然存在準許建設單位補辦環評手續的情形，占比達到26%，前置環評的真正起到的制約作用可能并不如“看起來那么美”。

北京市環保局法制處處長蘆建茹也表示，目前，在個體項目的環評上，我們花了很多的行政資源和成本，但實際效果并不是特別理想，有些重點工程項目領導一點頭，一票否決權就基本無法發揮作用。可見，基于上述原因，環評制度之“變”反而是讓環評找回本職角色的的一個過程。

變革面臨阻礙

變革的推行往往會伴隨諸多爭議。在我國，推行多年卻進展遲緩的排污許可證讓不少業界專家對環境管理制度改革思路產生了質疑和擔憂。

上述新《環保法》實施情況評估報告中明確指出，通過調研發現，新《環保法》實施后，我國排污許可證制度實施狀況依然不樂觀，雖然新《環保法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都提出了總量控制與排污許可證制度，但上述法律中的相關規定仍多為抽象宏觀規定，對于制度具體內容、排污量的監測與核定等具體操作內容還欠缺程序性規定，國務院也未出臺相關細則，讓實踐中，排污許可制度缺乏可操作性。

雖然環保部已經明確，未來我國將全面推開排污許可制度，進而形成排污許可為核心的環境管理制度體系，但馮嘉坦言，排污許可制度難以執行下去的主要原因除了法律制度細節沒有具體落地外，還有就是執法能力無法跟上。上述報告也指出，目前我國現行的排污許可證一般是針對排放二氧化硫、氮氧化物、氨氮和化學需氧量這四種國控重點污染物的大型工業企業發放，對于中小企業、事業單位不予發放，因此這造成大量企業和單位游離于有效控制之外，其次，一些地方排污許可證缺乏有效監測管理，排污許可證最終變成了排污注冊證，證上的各種要求、指標沒有嚴格落實到排污企業。

而且，馮嘉表示，目前我國還無法對企業排污量進行連續性監測，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一，“如果在目前的條件下全面推行排污許可制度，只能依靠企業自行監測數據，但目前，我國企業自行監測排污標準尚不清晰，而且企業也沒有監測資質，因此，這種監測數據的執法效力難以得到保證，無法成為直接的執法依據。”馮嘉表示。

更為重要的是，有專家告訴記者，作為排污許可證下發前的關鍵環節，地方對于企業污染物排放總量指標的初始分配方法還不夠統一和明確。上述報告也指出，排污指標的初始分配是排污許可證實施的重要內容，也是構建排污權交易市場的前提，但調研中卻發現，由于有關排污許可證制度的操作規則缺失，很多地方的環保部門在發放排污許可證分配排污初始配額時沒有統一的排污許可量核定方法，甚至發放過程中存在較大盲目性。業內表示，這就容易為排污許可證制度全面推開留下一定的隱患，可見，要全面解決現在的各項問題并推定排污許可核心制還是任重而道遠的。